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lunes, 1 de octubre de 2012

Negociaciones: ¿Están todos lo que son, son todos los que están?


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Esta semana compartiremos el artículo que escribió Frederic Masse, co-director del CIPE, de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, de la Universidad Externado de Colombia, en Razón Pública el pasado
domingo, 30 de Septiembre de 2012



  • Frederic Masse, Co-director del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales (CIPE) de la Universidad Externado de Colombia.

Un repaso cuidadoso de la experiencia mundial confirma que esta vez las dos delegaciones están bien integradas, pero subsisten algunas preguntas y hay lecciones que en el futuro no se deben olvidar.


Todos los que son

Poco después del anuncio de la apertura de negociaciones entre el gobierno y las FARC, se supo quiénes serán los representantes de cada parte y cuáles las reglas de funcionamiento de la mesa, a partir del próximo ¿14? de octubre. Quiénes son los negociadores puede ser tan determinante como el qué o el cómo negociar, aunque los analistas — y la opinión pública en general — parecen asignar una importancia menor a este factor.
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Para que un proceso de paz pueda tener éxito se necesita que quienes hacen parte del problema hagan parte de la solución: en la negociación deben estar todos los contrarios verdaderos, ya que si alguno queda por fuera, sus reivindicaciones también lo estarán - y esa parte resentida se convierte en enemiga u obstáculo para el proceso. Son varios los casos donde la parte excluida impidió el cumplimiento de los acuerdos suscritos:
  • Muchos opinan que la exclusión del partido islamita Hamas de las negociaciones de Oslo en 1993 fue un error, porque aunque se suponía la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) era el representante verdadero y único de los palestinos, Hamas tenía gran apoyo en los territorios ocupados y en la franja de Gaza [i].
  • En Irlanda del Norte, se considera que las negociaciones de 1991 y 1992 no resultaron porque se excluyó a los grupos radicales de ambos bandos[ii].
  • En Ruanda, los críticos del Acuerdo de Arusha de 1993 estiman que hubiera debido incluirse a los extremistas de la Coalición para la Defensa de la Republica (CRD), porque ellos fueron en gran parte responsables de las masacres ulteriores [iii].
  • Las negociaciones que llevaron a la firma del acuerdo de paz Indo – Sri Lanka de 1987 no incluyeron a los Tamiles del LTTE (Liberation Tigers of the Tamil Eelam), lo que explica que los acuerdos no hayan funcionado[iv].
Actores y facciones
Ahora bien, si una negociación de paz debe incluir a los actores en conflicto, ¿hasta qué punto debe comprender a todos ellos? Esta pregunta apunta a dos asuntos diferentes:
-Por un lado está la cuestión de si en conflictos que implican a múltiples actores (como ocurre en Colombia) se debe negociar con todos ellos o si se pueden adelantar negociaciones por separado. Si bien la paz finalmente depende de que todos los bandos depongan las armas, algunos ejemplos sirven para matizar este postulado y sugieren que negociar con todas las partes no es absolutamente necesario, ni tampoco es siempre pertinente. En Tayikistán, por ejemplo, mientras unos criticaban que el norte del país no estaba representado y que sus intereses no fueron reflejados en los acuerdos, otros opinan que “una proliferación de partes negociadoras no solamente no se justificaba, sino que además habría retrasado la paz” [v].
-Por otro lado está el problema de quiénes pueden o deben negociar en nombre de cada grupo. A este respecto sabemos que casi siempre existen, en cada grupo, diversas tendencias o intereses divergentes, de modo que cada parte en realidad es una entidad heterogénea. Aunque siempre son muchos los actores que tienen intereses y pretensiones de representar su grupo en las negociaciones, no todos pueden sentarse a la mesa de negociación. La legitimidad y la capacidad de los negociadores dependen tanto de la situación, de la función y rango de esas personas dentro de su grupo, como de su profesión, de su personalidad, de su experiencia y de sus antecedentes.
¿Entonces, qué elementos deben tenerse en cuenta en el momento de decidir con quién negociar y quién debe negociar?
Legitimidad suficiente
Es fundamental que los representantes tengan la credibilidad y la legitimidad suficientes. Si estas personas no representan realmente a — o no tienen el apoyo de — los grupos respectivos, existe un riesgo obvio de que el proceso fracase.

-En Uganda, por ejemplo, una de las dificultades de la negociación entre el gobierno y el Ejército Republicano del Señor (LRA, en inglés) consistió en que este grupo — cuya delegación estaba compuesta principalmente por la diáspora Acholi — no representaba suficiente y adecuadamente los intereses del norte del país.
-En Guatemala, las partes negociadoras — el Partido de Avanzada Nacional (PAN) y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) — tenían poca representatividad, lo que explica al menos en parte que en 1999, el referendo popular rechazó las reformas previstas en los acuerdos de paz [vi].
-En El Salvador, al contrario, el conflicto había polarizado de tal manera al país que las dos partes eran muy representativas. Cada delegación representaba o reflejaba sus diferentes sectores. Las cinco ramas del FMLN participaron; la delegación del gobierno — no un comisionado, sino una delegación — estaba compuesta por el Jefe del Estado Mayor, el ministro del Interior, el ministro de la Presidencia, un representante del sector privado y un personaje de la esfera intelectual, escogido por el presidente.
Habilidades y química
La personalidad y las habilidades de los negociadores también cuentan. Así, en Sierra Leona, “el gobierno eligió a Solomon Berewa, ministro de Justicia y Fiscal General, para encabezar su equipo, en lugar del beligerante ministro de Economía y antiguo Asistente del Secretario General de Naciones Unidas, James Jonah. Berewa contaba con buenas habilidades negociadoras y era flexible, sin exceder su mandato. Más importante todavía, tenía buenos conocimientos de los temas constitucionales, lo cual resultaba crucial en la estrategia general de negociación del gobierno” [vii].
Es mejor que los equipos sean multidisciplinarios, pues la función y la profesión de quienes negocian influyen sobre los contenidos: las partes solo consideran las opciones con las que se sienten más familiarizadas, más cómodas o competentes. Los abogados tienden a tener una visión jurídica y los militares una visión castrense, de modo que suelen tener perspectivas limitadas, enfoques restringidos y percepciones distorsionadas. Igualmente, la falta de competencia en un tema particular puede llevar a que no sea tratado o no se negocie bien; en El Salvador, por ejemplo, nadie en el FMLN era muy experto en materia de reforma agraria o de reforma judicial.
No obstante, la complementariedad de los negociadores no puede hacerse en detrimento de sus competencias y de la coherencia del equipo. Es mejor evitar representantes sectoriales poco preparados que van y vienen, sin compromisos serios y sin una dedicación total al proceso.
La química personal entre los negociadores puede ser un factor importante. El ejemplo clásico es la que surgió entre Roelf Meyer del Partido Nacional y Cyril Ramaphosa del Congreso Nacional Africano (CNA), los dos jefes de las delegaciones en el caso de Sudáfrica. Sin embargo, un conflicto tampoco se resuelve a base de simple química entre los negociadores.
Ases bajo la manga 
Es preferible que los más altos dirigentes sean el último recurso o la última carta. La experiencia demuestra que cuando los propios líderes negocian, hacen más concesiones que los delegados, porque el peso de defender la posición definida desde el principio resulta menor que para los delegados. Además, el negociador tiene cierto margen de maniobra, y la negociación suele ser más rápida [viii]. Además, cuando las negociaciones se encuentren en un callejón sin salida, es útil tener un as bajo la manga y cambiar de negociador.

En Sudáfrica se establecieron varios niveles para destrabar los bloqueos, mientras que en El Salvador como en Sudán, fue la eventual presencia del máximo nivel de dirigencia en los diálogos, lo que permitió finalizar las negociaciones.
Nombrar amigos personales como representantes o miembros de las delegaciones también ha resultado útil en varios casos. Así, en Guatemala, el nombramiento del secretario privado y amigo personal del presidente Arzú, Gustavo Porras, contribuyó a crear confianza de la otra parte. En El Salvador hizo lo propio la presencia del intelectual David Escobar Galindo, amigo personal del presidente Cristiani.
Finalmente, es crucial que negociadores oficiales hablen en nombre del Estado y no sólo del gobierno. En efecto, los compromisos negociados y firmados deben comprometer a los futuros gobiernos y a todas las instituciones y poderes del Estado.
En El Salvador, el expresidente de la Corte Suprema de Justicia, Mauricio Gutiérrez Castro, declaró que el poder judicial no estaba obligado a poner en práctica los acuerdos firmados por el gobierno, pese que el informe de la Comisión de la Verdad decía muy claramente en sus recomendaciones que “cuando impliquen actos o iniciativas de órganos del Estado distintos al órgano Ejecutivo, el compromiso del Gobierno significa que debe adoptar las acciones e iniciativas necesarias para que las recomendaciones sean puestas en práctica por los canales apropiados del aparato estatal” [ix].
Complejidad dentro de las guerrillas
Muchos exguerrilleros consideran que la participación directa o indirecta de la mayor parte de jefes de un grupo armado ilegal es conveniente por las siguientes razones:
  • Primero, tener a los mandos locales en la mesa de negociación no sólo puede ayudar al consenso, sino que facilita la negociación vertical dentro del grupo armado.
Por otro lado, en el transcurso de la negociaciones suelen surgir divergencias entre la cúpula y los mandos medios que están en el campo de batalla. Mientras los primeros empujan una agenda amplia enfocada a las causas profundas del conflicto, los segundos son más minimalistas y tienden a privilegiar un acuerdo que garantice su propia seguridad y les permita reinsertarse en la sociedad. Por lo tanto, introducir la representación territorial en las negociaciones ofrece ciertas garantías, o por lo menos aumenta la probabilidad de que lo que se está negociando sea luego aceptado y puesto en práctica.

  • Segundo: incluir a los mandos medios presenta ciertas ventajas en términos tanto de seguridad como de táctica. Mantener intencionalmente a los líderes alejados de las primeras rondas de negociaciones permite evitar cualquier reto al liderazgo. Pero permite también que ciertos mandos medios sean removidos del proceso si las circunstancias de la negociación así lo requieren.
Ahora bien, la pertinencia y la utilidad de tener a los mandos locales de los grupos armados ilegales en la negociación dependen tanto de la estructura organizacional de los que están negociando, como del carácter de la negociación:

  • Si la estructura del grupo armado ilegal es de tipo piramidal y la negociación de carácter transformacional, suelen ser los jefes máximos quienes deciden, al fin y al cabo.
  • Por el contrario, si el grupo armado ilegal constituye más una especie de federación entre frentes autónomos, puede resultar positivo negociar con sus mandos intermedios o locales.
Sí se aprendió del pasado
Subsisten todavía algunas preguntas:
  • ¿Por qué sacaron a alias “el Médico” de los negociadores de la guerrilla?
  • ¿Por qué no están ni Joaquín Gómez ni Pablo Catatumbo en la mesa?
  • ¿Cómo van a comportarse los militares en las negociaciones?
  • ¿Por qué haber escogido a un líder del gremio empresarial que difícilmente representa a los ganaderos, terratenientes o al sector agroindustrial?
Sin embargo, al pasar revista a estas consideraciones generales, al parecer tanto el gobierno de Colombia como las FARC efectivamente han aprendido de los errores del pasado.